ศูนย์วิจัยกสิกรไทย โดย ปริชญา ฤทธิ์สุข เจ้าหน้าที่วิจัย เผยมุมมองการทบทวนแผนการคลังระยะปานกลางว่า แสดงให้เห็นถึงความตั้งใจของรัฐบาลที่จะลดการขาดดุลงบประมาณ และจำเป็นต้องดำเนินการตามแผนอย่างต่อเนื่อง ควบคู่กับเงื่อนไขทางเศรษฐกิจที่เป็นไปตามที่กำหนด อย่างไรก็ดียังต้องติดตามรายละเอียดและความชัดเจนของแต่ละมาตรการเพิ่มเติม โดยมีมุมมองและข้อสังเกตในเบื้องต้น ดังนี้
1) การเพิ่มรายได้ โดยรัฐบาลมีแผนที่จะยกระดับประสิทธิภาพการจัดเก็บรายได้ผ่านระบบดิจิทัลและ Big Data ควบคู่กับการเพิ่มประสิทธิผลจากภาษีใหม่ ปรับโครงสร้างภาษี และทบทวนรายการลดหย่อนให้สอดคล้องกับสถานการณ์เศรษฐกิจปัจจุบัน
O การประเมินแนวทางการเพิ่มรายได้ของรัฐบาลจำเป็นต้องพิจารณาศักยภาพของการเติบโตทางเศรษฐกิจของไทย (Nominal GDP) ที่ต้องขยายตัวเฉลี่ยราว 4.0% ตามที่ประเมิน โดยเศรษฐกิจไทยในช่วงหลังโควิด-19 (2566-2568) เติบโตอยู่ที่ราว 2.9% ขณะที่ระยะข้างหน้าเศรษฐกิจมีแนวโน้มชะลอลงจากปัญหาเชิงโครงสร้างและความไม่แน่นอนของเศรษฐกิจโลก
รูปที่ 1 Nominal GDP ไทยเติบโตต่ำกว่า 4% ในช่วงหลังโควิด-19
O ประสิทธิภาพการจัดเก็บรายได้ต้องขยายตัวเร็วกว่าการเติบโตทางเศรษฐกิจ หรือ Buoyancy rate มีค่ามากกว่า 1 ซึ่งในช่วง 10 ปีที่ผ่านมา (2558-2567) มีค่าเฉลี่ยอยู่ที่ 0.8 สะท้อนการจัดเก็บรายได้รัฐบาลเติบโตช้ากว่าเศรษฐกิจ กล่าวคือ เมื่อเศรษฐกิจเติบโตได้ 1% รัฐบาลเพิ่มรายได้ ได้เพียง 0.8%
รูปที่ 2 ประสิทธิภาพการจัดเก็บรายได้ขยายตัวช้ากว่าการเติบโตทางเศรษฐกิจ
O ทยอยยกเลิกการปรับลดอัตราภาษีมูลค่าเพิ่ม 1.5% ในปีงบประมาณ 2571 และ 2573 เพื่อให้กลับสู่ระดับ 10% โดยรายได้จากการเก็บภาษีมูลค่าเพิ่มของรัฐบาลมีสัดส่วนราว 5% ของ nominal GDP และการปรับเพิ่มอัตราภาษีมูลค่าเพิ่ม 1.5% คาดว่าจะช่วยเพิ่มรายได้สุทธิให้รัฐบาลได้ราว 0.7% ของ nominal GDP ขณะที่การเก็บภาษีเพิ่มขึ้นคาดว่าจะส่งผลกระทบต่อการบริโภคให้ลดลง 0.07% ของ nominal GDP ดังนั้น รัฐบาลอาจจะต้องมีงบประมาณสำหรับมาตรการบรรเทาผลกระทบเพื่อให้ nominal GDP โตตามแผนฯ
O การเก็บภาษีสำหรับสินค้านำเข้าที่มีมูลค่าต่ำกว่า 1,500 บาท ซึ่งเดิมได้รับการยกเว้นทั้งภาษีนำเข้าและภาษีมูลค่าเพิ่ม โดยคาดว่ามีมูลค่าการนำเข้าราว 30,000 ล้านบาทต่อปี และคาดว่าการเก็บภาษีดังกล่าวจะช่วยเพิ่มรายได้ให้รัฐบาลประมาณ 0.02% ของ nominal GDP และช่วยส่งเสริมความเป็นธรรมในการแข่งขันระหว่างผู้ประกอบการในประเทศและต่างประเทศ
2) การลดค่าใช้จ่าย โดยรัฐบาลมีแผนที่จะส่งเสริมการจัดทำงบประมาณอย่างมีประสิทธิภาพโดยไม่เพิ่มรายจ่ายประจำ ควบคู่กับการกำหนดเป้าหมาย และประเมินผลลัพธ์ทางเศรษฐกิจในทุกแผนงาน/โครงการ รวมถึงการสร้างวินัยทางการคลัง และก่อภาระหนี้ผูกพันเพิ่มเติม
O การปรับลดงบประมาณด้านรายจ่ายมีข้อจำกัดค่อนข้างมาก เนื่องจากกว่า 90% เป็นรายจ่ายประจำที่ปรับลดยาก ได้แก่ รายจ่ายสวัสดิการ ค่าจ้างบุคลากรภาครัฐ หนี้และภาระคงค้าง และรายจ่ายลงทุนยังถูกกำหนดให้ต้องจัดสรรไม่ต่ำกว่า 20% ของงบประมาณรายจ่ายประจำปี (รูปที่ 3) ส่งผลให้พื้นที่สำหรับการปรับลดในระยะสั้นมีจำกัด นอกจากจะมีการปฏิรูปรายจ่ายเชิงโครงสร้างหรือปรับลดงบประมาณในหมวดที่มีขนาดใหญ่
รูปที่ 3 งบประมาณส่วนใหญ่ปรับลดได้ยาก
O การปรับกรอบกฎเกณฑ์ทางการคลัง (Fiscal Rules) ให้เข้มงวดขึ้น ซึ่งอาจไม่ช่วยลดค่าใช้จ่ายได้มาก แต่ช่วยให้รัฐบาลรักษาวินัยทางการคลังได้มากขึ้น อาทิ การปรับกรอบงบชำระคืนต้นเงินกู้ต่องบประมาณรายจ่ายอาจเพิ่มรายจ่ายให้รัฐบาลแต่จะช่วยลดภาระหนี้ได้ในระยะปานกลางถึงยาว และการปรับกรอบการก่อหนี้ผูกพันเกินกว่า/นอกเหนือจากกฎหมายงบประมาณลง ซึ่งส่วนใหญ่อาจเป็นการลดงบลงทุนแต่รัฐบาลสามารถใช้เครื่องมืออื่นแทนการก่อหนี้ได้ เช่น การร่วมทุนระหว่างรัฐบาลและเอกชน (PPP)
O การคงกรอบการดำเนินมาตรการกึ่งการคลังตามมาตรา 28 แห่งพ.ร.บ.วินัยการเงินการคลังฯ อยู่ที่ 32% ของงบประมาณรายจ่าย แต่กำหนดแนวทางให้หน่วยงานของรัฐหลีกเลี่ยงการอนุมัติโครงการในลักษณะเงินอุดหนุนแบบให้เปล่า ซึ่งปัจจุบันยังไม่ปรากฎในหนี้สาธารณะอยู่เกือบราว 5% ของ nominal GDP จึงควรหลีกเลี่ยงการดำเนินนโยบายประชานิยม และมุ่งเน้นการปฏิบัติตามพันธกิจหลักของรัฐ
นอกจากนี้ เพื่อให้การปรับลดการขาดดุลการคลังเป็นไปอย่างยั่งยืน รัฐบาลจำเป็นต้องให้ความสำคัญกับความต่อเนื่องในการดำเนินงานตามแผนฯ ยกตัวอย่าง อิตาลี ซึ่งจัดทำประมาณการรายได้และรายจ่ายล่วงหน้า 3 ปี (Multi-year period) และกำหนดเพดานรายจ่ายล่วงหน้าแบบผูกมัด (Binding expenditure ceiling) ซึ่งจะเป็นเครื่องมือช่วยให้การลดการขาดดุลการคลังเป็นไปตามแผนฯ ที่วางไว้อย่างเคร่งครัด
ในส่วนของไทยมีการจัดทำแผนการคลังระยะปานกลางซึ่งกำหนดแผนการคลังไว้ล่วงหน้าไม่น้อยกว่า 3 ปี แต่มีการจัดทำทุกปีและไม่มีข้อผูกมัด ทำให้งบประมาณประจำปีที่จัดสรรจริงมักสูงกว่าแผนฯ ที่เคยกำหนดไว้
รูปที่ 4 งบประมาณที่จัดสรรจริงในแต่ละปีสูงกว่าแผนที่เคยกำหนดไว้
สรุปเป้าหมายรัฐบาลตามแผนการคลังระยะปานกลางที่มีมติ ครม. 18 พ.ย. 2568 และมุมมอง/ข้อสังเกต
| รายการ | เป้าหมายปี 2572 | มุมมอง/ข้อสังเกต |
| 1) การขาดดุลงบประมาณต่อ GDP | ลดต่ำกว่า 3.0% | NGDP ต้องโตเฉลี่ย 4% ตามแผนฯ ต้องมีความต่อเนื่องของการดำเนินนโยบาย |
| 2) สัดส่วนรายได้ต่อ GDP | เพิ่มสู่ระดับ 15.1% | NGDP ต้องโตเฉลี่ย 4% ตามแผนฯBuoyancy rate ต้องมากกว่า 1 |
| เพิ่มอัตราภาษี VAT | 8.5% ในปี 2571 10% ในปี 2573 | เพิ่มรายได้รัฐราว 0.7% ของ GDPในขณะเดียวกัน ผลกระทบจากการเก็บ VAT เพิ่มคาดว่าจะส่งผลต่อการบริโภคที่ลดลง 0.07% ของ GDPดังนั้น อาจจะต้องมีงบประมาณสำหรับมาตรการบรรเทาผลกระทบเพื่อให้ NGDP โตตามแผนฯ |
| เก็บภาษีสินค้านำเข้า มูลค่าต่ำกว่า 1,500 บาท | ยกเลิกยกเว้นภาษีนำเข้าและ VAT | เพิ่มรายได้รัฐ 0.02% |
| 3) สัดส่วนรายจ่ายต่อ GDP | ลดสู่ระดับ 17.8% | 90% เป็นงบประมาณที่ตัดลดยากเน้นการรักษาวินัยการคลัง และลดการก่อหนี้ |
| งบกลางเพื่อกรณีฉุกเฉินหรือจำเป็นต่องบประมาณรายจ่าย | เดิม: 2-3.5% ใหม่: ไม่เกิน 3% | ลดรายจ่ายรัฐได้ 0.01% |
| งบชำระคืนต้นเงินกู้ต่องบประมาณรายจ่าย | เดิม: 3.5-5% ใหม่: ไม่น้อยกว่า 4% | เพิ่มรายจ่ายรัฐ 0.01% แต่ลดภาระหนี้ได้ในระยะปานกลางถึงยาว |
| การก่อหนี้ผูกพันเกินกว่า/นอกเหนือจากกฎหมายงบประมาณ | เดิม: ไม่เกิน 8% ใหม่: ไม่เกิน 5% | ส่วนใหญ่เป็นงบลงทุน ลดภาระงบประมาณ โดยสามารถใช้เครื่องมืออื่นแทนการก่อหนี้ อาทิ การร่วมทุนระหว่างรัฐบาลและเอกชน (PPP) |
| มาตรการกึ่งการคลังตามมาตรา 28 แห่งพ.ร.บ.วินัยการเงินการคลังฯ | คงกรอบ 32% ของงบประมาณ แต่หลีกเลี่ยงการอนุมัติโครงการในลักษณะเงินอุดหนุนแบบให้เปล่า | หลีกเลี่ยงการดำเนินนโยบายประชานิยม และมุ่งเน้นการปฏิบัติตามพันธกิจหลักของรัฐ |
ที่มา: กระทรวงการคลัง, ประมาณการโดยศูนย์วิจัยกสิกรไทย (19 พ.ย. 68)
หมายเหตุ: 1) การเติบโตเศรษฐกิจอิงจากแผนการคลังระยะปานกลางที่ ครม. อนุมัติเมื่อวันที่ 18 พ.ย.68
2) NGDP คือ Nominal GDP
